当前，南粤大地兴起“百千万工程”建设热潮。

今年广东省两会期间，广东省政协常委、九三学社广州市委员会副主委、广州市规划和自然资源局局长邓毛颖带来提案，建议以全域土地综合整治作为推进“百千万工程”的关键途径，为城乡融合建设释放源源不断的动力，推动“百千万工程”走深走实。

邓毛颖建议，以国土空间规划为引领，通过构建粤北、粤东西、珠三角差异化整治模式，丰富“竞集约、竞时间、多要素”交易机制，完善收益共享；建立农用地与建设用地联动工具箱；强化美丽经济导入，鼓励国企参与；健全考评体系，引导市场参与生态治理等，深化全域土地综合整治集成式改革，为推进全省“百千万工程”建设描绘新图景、增强新动能、塑造新优势。

全域土地整治是解决城乡发展不协调的“关键一招”

邓毛颖认为，“百千万工程”，瞄准的是解决城乡二元结构，服务的是全面推进乡村振兴，实现城乡区域协调发展。全域土地整治，则是解决城乡发展不协调的“关键一招”。

邓毛颖在调研中发现，全省全域土地综合整治虽成效初显，但仍未从根本上破解城乡区域不协调问题，比如整治模式缺乏差异化、要素区域流动手段单一、“整治+”产业发展水平不高等。

“当前，全省各地实践主要以农用地整理为主，整治对象与模式相对单一，难以体现问题导向与地区资源特点。”邓毛颖表示，以珠三角地区为例，低、小、散工业用地整理需求突出；广州现状村镇工业集聚区占全市工业用地达到34％，但地块平均面积仅0.88公顷、毛容积率仅0.47。

邓毛颖认为，开展城乡建设用地增减挂钩、结余指标省内流转，是全域土地整治解决城乡发展不协调的“关键一招”。但从当前形势来看，节余指标区域调剂需求有所下降，且仅追求指标交易也难以发挥土地整治优化空间布局、统筹城乡发展的根本作用。

从“百千万工程”工作链条来看，整治后的生态产业化是实现富民增收的关键。目前，我省农产品产加销、农文旅融合等一二三产融合缺乏一体化规模优势，普遍面临运营主体不强、品牌化程度不高、经济增值不多等问题。

锚定城乡融合与区域协调发展的核心关键

“立足粤北、粤东粤西以及珠三角的资源优势，可以形成更科学的全域土地综合整治模式，促进核心要素更集聚、流通更顺畅。”邓毛颖从三个维度作出分析。

首先，要着力构建一套差异化的全域整治模式。

粤北地区以推动城乡融合为导向，以实现生态产业化为目标，重点抓好耕地及自然资源综合整治，大力发展“生态+”产业，推动生态价值实现；

粤东粤西地区以推动陆海协作为导向，探索海洋资源综合整治，如推进低效海域统一修复、收储、利用，优化海洋开发，助推海洋经济发展；

珠三角地区以推动产城融合为导向，需重点抓好低效用地等建设用地整治，为产业导入提供优质空间载体。在此过程中推进强镇赋权、赋权强镇，将镇作为联城带村的综合服务节点，集聚产业、集约要素、集中服务，做强中心镇、专业镇、特色镇。

其次，要优化增减挂钩与指标交易机制。

改“竞价”为“竞集约”，对于土地利用集约高效、有重大项目引进的地区，给予更多增减挂钩指标奖励，反之减少，促进资源流向配置效率更高地区；改“竞价”为“竞时间”，向粤东西北地区招募土地规模与指标，谁先生成指标，谁优先成交；改“单要素”为“多要素”。探索扩大目前仅有垦造水田指标交易的情况，新增其他自然资源指标流动机制，在推动良田成方基础上，进一步推动散林归山、水域增效。

再者，要完善区域合作机制。

例如，珠三角地市可推出“合作产业园”，粤东西北地区以土地规模和指标作价入股，享受持续分红。在健全收益共享配套制度上，以飞地园区为例，完善飞出地与飞入地在GDP核算、土地出让金、工业产值、所得税地方留成部分的收益分配机制。探索制定飞地园区GDP跨区域分解核算方案，创新跨行政区域干部考核办法。

用好三个土地整治的政策工具箱

邓毛颖基于对广州及其他珠三角城市实践进行分析，建议应联动考虑农用地与建设用地整治需求，推广应用好三个政策工具。

第一个工具是“产业导入+资源撬动”。

以广州市黄埔区为例，以高附加值产业导入为前提条件，通过低效建设用地整治与增减挂钩产生规模，结合零散基本农田集中形成连片产业平台，以“小调整”撬动“大价值”，避免“土地整治奔着指标去”的为整治而整治。

第二个工具是“空间腾挪+权益置换”。

例如，南海模式探索在不改变零散工业用地所有权前提下，通过“以地入股”等产权流转，将碎片化工业用地集中收储入库，并依据国土空间规划划定统一的产业集聚区集中使用，土地增值及项目收益与所有权人共享“股金”，实现“分散化输入、整体式产出”。

第三个工具是“连片做地+综合征地”。

为了推动低效零散工业整合，广州通过“做地”推动低效村镇工业集聚区整合旧厂房、留用地及周边土地进行连片改造。同时，通过同步征收片区内居住、工业、商业等用地，探索片区征地综合成本替代工业用地征收成本，降低工业用地获取成本。

延伸“美丽经济”产业链和价值链

“单纯‘输血’，并不能从根本上为农村发展提供长期动力。”邓毛颖建议，全域土地综合整治需要强化自然资源市场化运营的“美丽经济”，提高产业“造血”能力，真正实现“钱从土地来”。

首先便是要推进“美丽经济”实现资金闭环。强化国土空间规划与产业规划引领，加强生态产品策划，探索“运营前置+需求定制”的土地整治模式，针对性盘整各类空间，大力推进“整治+旅游”“整治+文创”“整治+康养”等新产业新业态，创造更多综合收益。

其次应激活“美丽经济”空间保障要素。结合农村“三块地”改革进一步激活资源，探索放活宅基地使用权、集体资产收益权分配份额流转、质押等权益实现形式，强化“点状供地”等要素保障政策。

还应让有实力的国企作为生态产业运作主体。全域土地综合整治需要一个资源整合能力、经营能力较强的实施主体，来统筹各类资源要素开发。因此，建议由省市级有实力的国企打造全域土地综合整治交易服务平台，统一引导各类资源高效集中流转，导入绿色富民产业。通过国企统筹，培育一批家庭农场、股份农场、合作社等新型经营主体，丰富高水平、高素质生产经营队伍。

完善考核评价与市场参与配套实施机制

“全域土地综合整治是一项综合性工程，需要多方面配套实施机制，应从政府治理与社会参与两个方面重点完善，建立适配主体功能区的考评体系，以及‘丰歉搭配’的组合供应机制引导市场化生态治理。”邓毛颖说。

例如，为响应主体功能区发展要求，落实差异化指标考核，可以适时推行GDP与生态系统生产总值GEP双轨并行的考评体系，并将考核结果应用在政府决策、政策奖补、资源配置中。

在实现“丰歉搭配”上，邓毛颖建议推动公益性强、收益性较差的生态保护修复项目，与收益较好的关联产业融合实施。此外，结合“附带生态修复条件的土地出让”等机制，可以明确先开展生态修复再进行建设开发，以建设项目收益引导市场主体积极参与生态修复工程。