一、政策背景

推动银发经济高质量发展，是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略的重要举措。习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议、中央经济工作会议等场合多次强调，要大力发展银发经济。2024年1月，国家印发银发经济领域首部文件《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），提出4个方面26条举措，明确提出一手抓民生急难愁盼，一手抓银发潜力产业；2025年2月，省印发实施《广东省促进银发经济高质量发展增进老年人福祉实施方案》（粤府办〔2025〕4号），明确围绕发展民生事业、壮大市场规模、培育潜力产业、强化要素保障等4个领域，提出20条具体举措。

为贯彻落实《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》《广东省促进银发经济高质量发展 增进老年人福祉实施方案》有关部署，结合东莞人口发展趋势和老龄化规律，统筹推进银发经济高质量发展，经市人民政府同意，市发展改革局、市民政局联合印发《东莞市推动银发经济高质量发展若干措施》（东发改〔2025〕218号）。

二、主要考虑

在编制《若干措施》的过程中，主要遵循“三个结合”。

（一）贯彻上级部署与结合东莞实际相结合

一方面，深入贯彻国家和省关于推动银发经济发展的决策部署。比如，在推进产业集群发展方面，贯彻落实国家《意见》“在粤港澳大湾区等区域，规划布局10个左右高水平银发经济产业园区”，省《实施方案》“在大湾区内部城市布局不少于2个国家级高水平银发经济产业园区”有关精神，提出打造2~3个特色鲜明、聚集度高的银发经济细分行业特色园区。另一方面，紧密结合东莞“科技创新+先进制造”的城市特色。据不完全统计，全省老年用品规上工业生产企业约6000家，其中，东莞企业占比20.2%、排名全省第一。根据银发经济特点以及东莞现有产业基础，明确提出生物医药、人工智能和机器人、康复辅助器具、老年食品、适老家具产业五大发展方向。

（二）养老事业与养老产业相结合

银发经济一头连着民生，一头连着产业。《若干措施》起草的过程中，始终秉承“养老全链条”理念，一方面，围绕满足基本养老服务需求，开宗明义提出“加快发展养老民生事业”，明确通过推动养老服务提质扩容、加大养老服务机构扶持力度、实施“银龄安康行动”等举措，做好做优养老事业。另一方面，围绕满足高端养老服务需求，提出聚焦“锚定产业方向及承接载体-支持创新-培育主体-提升标准质量-促进消费-拓展业态”对养老产业予以全链条扶持，并进一步强化资金、人才、数据等要素保障，推动养老产业与养老事业协同发展。

（三）供给侧与需求端相结合

从供给侧来看，《若干措施》结合东莞作为制造业大市这一实际，重点提出扶持银发产业发展、强化老年产品用品研发创新等系列举措，引导企业增加物美价优的商品和服务供给，通过优质供给创造有效需求。从需求侧来看，当前全国已进入中度老龄化，2024年末全国60岁及以上老年人口3.1亿、占22%。广东已进入轻度老龄化，2024年末60岁及以上常住人口1899万、占14.86%。尽管东莞是全国人口年龄第二年轻城市，但户籍人口也已步入轻度老龄化，60岁及以上户籍人口为41.63万人、占12.72%。可以预见随着时间推移，人口老龄化程度将不断加深，未来银发经济发展潜力巨大。对此，一方面，针对老年人群的消费习惯，提出通过以旧换新、线下导购、免费体验等方式，创设更多迎合老年群体的消费场景；另一方面，通过推出鼓励参展办展、提升标准质量等举措，推动更多优质产品走出东莞、行销全国，最终努力形成“供给创造需求、需求牵引供给”的银发经济正向循环。

三、主要内容

《若干措施》围绕8个方面提出了25条扶持政策。主要内容包括：

在养老事业方面，着眼解决老年群体的“急难愁盼”，提出推动养老服务提质扩容、加大养老服务机构扶持力度、实施“银龄安康行动”等举措，切实健全完善“9073”养老服务模式。

在产业发展方面，提出围绕生物医药、人工智能和机器人、康复辅助器具、老年食品、适老家具五大产业重点发力，支持谋划布局一批总部型、创新型优质产业项目；同时，着眼推动银发经济规模化、集群化发展，提出推动布局若干银发经济细分行业特色园区，并在园区内推行简化审批流程，以及对现有工业用地通过拆除重建、厂区改造等途径提高土地利用率、容积率不增收土地价款等支持政策，努力推动争创国家级、省级银发经济产业园区。

在科技创新方面，提出对于银发经济企业开展科研活动、组建创新联合体等手段，给予最高不超过3000万元项目的研发资助，并据实对创新联合体的建设发展给予“滚动支持”和“叠加支持”。

在培育主体方面，围绕“小升规”“专精特新”企业申报、技术改造等方面给予奖励或资助。

在提升产品标准质量方面，围绕政府质量奖申报、主导行业标准制定、国家专利申报等方面，给予不超过300万元的资金支持。

在刺激消费方面，提出推进消费品以旧换新、支持购物中心打造银发消费专区、探索发展宠物经济、户外经济、支持开拓境内市场等举措，积极培育银发群体消费增长点。

在拓展老年特色服务业态方面，着眼老年人文旅服务需求，提出鼓励丰富银发特色活动、深化医疗养老湾区合作、有效开发老年人力资源等举措，不断拓展银发群体特色服务业态。

在强化要素保障方面，提出强化财政金融支撑、加强人才队伍建设、健全数据共享机制，为促进我市银发经济高质量发展提供坚实保障。

东莞市推动银发经济高质量发展若干措施

为贯彻落实《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》《广东省促进银发经济高质量发展 增进老年人福祉实施方案》有关部署，推动银发经济高质量发展，制定如下措施。

一、加快发展养老民生事业

1．推动养老服务提质扩容。以构建“镇（街道）-村（社区）-小区-家庭”四级养老服务网络为核心，分层推进养老服务设施建设；支持镇（街道）建立综合养老服务中心，推动村（社区）建设嵌入式养老服务设施，鼓励发展小区“物业+养老服务”模式及家庭养老床位，确保镇（街道）、村（社区）综合养老服务中心（站）覆盖率达100%，新建城区、新建居住（小）区配套养老服务设施达标率保持100%。紧扣群众需求，按照“9073”养老服务模式统筹城乡养老床位建设，推动养老服务机构护理型床位占比达85%以上。同时，完善医养康养结合体制机制，着力构建养老、医疗、照护、康复、临终关怀等服务衔接补充的“医养结合”一体化服务模式。

2．加大养老服务机构扶持力度。支持企事业单位、社会团体、个人或其他社会力量，参与养老服务设施与机构的建设、运营及管理，构建多元化的养老服务体系。对养老服务机构因新建或改扩建而产生的新增床位，按每张床位1.2万元的标准给予补贴，属于医养结合机构的，在上述标准的基础上上浮50%；评定为五星级的养老机构给予15万元的一次性补贴。养老机构收住本市户籍或在东莞领取养老金的非莞籍老年人，且老年人从入住之日起，连续入住期限不低于15天的，按照每人每月200元的标准给予补贴。机构用水用电用气执行居民价格。

3．实施“银龄安康行动”。将60周岁及以上户籍老年人100%纳入保障范围，每年度安排超过1亿元用于70周岁及以上高龄老人生活津贴、高龄老人意外险、居家养老服务等。

二、推动银发经济领域产业高质量发展

4．拓展生物医药银发赛道。加强生物医药、合成生物、细胞与基因治疗、核医疗、生物信息与智慧医疗等生命健康以及抗衰老领域的研发应用，用好东莞暨南大学研究院等高水平研究院和中试平台，持续拓展医院、养老机构等应用场景，不断增强生物医药产业竞争力。

5．推动人工智能和机器人产业赋能智慧养老。支持市内高校、医院与龙头企业在智能诊断产品研发、医疗大模型开发等领域加强合作，推动开发智能穿戴类、养老监护类智能产品，研发智能护理机器人、家庭服务机器人等智能设备。

6．做大做强康复辅助器具产业。探索建立在莞康复辅助器具企业数据库，鼓励企业生产填补国内空白、附加值高、资源消耗低的康复辅助器具产品。

7．加大老年食品开发力度。依托市未来生物食品创新联合体和食品产业科技创新中心，加快推进重点食品产业平台建设，鼓励研发生产老年零食、中药茶饮等营养补充食品、特殊医学用途配方食品、保健食品。

8．大力发展适老家具。推动龙头企业组建健康睡眠创新联合体，鼓励更多家具企业围绕老年群体开发智能床垫等系列产品，积极抢占适老家具市场。

9．建设高水平产业载体。鼓励银发经济产业链上中下游企业集聚发展，推动布局2-3个产业园区，积极争创国家级、省级产业园区。支持银发经济产业园区纳入工业保护线，纳入工业保护线的工业用地提高容积率等控制指标的审批按规定简化流程执行。

10．降低银发经济企业用地成本。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地通过厂房加层、拆除重建、厂区改造等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

三、加强银发经济领域科技创新

11．支持开展科研活动。支持在莞高校、新型研发机构等开展银发经济相关领域的技术创新和产品研发，对形成市重大科技项目和取得重大科技成果的给予最高不超过1000万元的项目研发资助。

12．支持银发经济企业组建创新联合体。对符合条件并形成市重大科技项目的给予最高不超过3000万元项目研发资助，并据实对创新联合体的建设发展给予“滚动支持”和“叠加支持”。

四、培育银发经济经营主体

13．支持银发经济企业申报“专精特新”企业以及“小升规”。对新认定的国家级专精特新“小巨人”企业一次性给予最高50万元奖励；对当年投产即上规的工业企业，给予最高15万元奖励，次年实现产值（营收）正增长的再给予最高15万元奖励；对当年新上规的工业企业，给予最高5万元奖励，次年实现产值（营收）正增长的再给予最高5万元奖励。

14．支持实施数字化改造和技术改造。对符合条件的重点银发经济产业中小企业数字化改造项目，按不超过项目实际投入金额的50%给予资助，最高150万元；对符合条件的技术改造项目实施分类分档奖补，依据设备投资额700万元及以上（省级）、500万元及以上（市级），分别按不超过设备投资额的20%、10%给予事后奖励。倍增企业资助比例按规定适当上浮。

五、提升银发经济产品标准质量

15．支持申报政府质量奖。对首次获得中国质量奖、中国质量奖提名奖的银发经济企业（组织），每家分别一次性给予不超过300万元、150万元资助；对首次获得广东省政府质量奖或提名奖的银发经济企业（组织），按省级资助金额进行1:1配套资助；对首次获得东莞市政府质量奖、提名奖的企业（组织），每家分别一次性给予不超过100万元、30万元资助。

16．支持主导制定行业标准。对主导制定国家标准、行业标准、“湾区标准”、省地方标准的银发经济企业，分别给予不超过30万元、15万元、10万元、10万元奖励；主导制定市级地方标准、“东莞优品”标准、市团体标准，分别给予不超过5万元、3万元、3万元奖励。

17．支持申报国家专利。对获得中国专利金奖（含外观设计金奖）、专利银奖（含外观设计银奖）和专利优秀奖（含外观设计优秀奖）的银发经济项目，每项分别一次性给予不超过200万元、60万元和30万元奖励；对获得省专利金奖、专利银奖、专利优秀奖和杰出发明人奖的银发经济项目，每项分别一次性给予不超过60万元、30万元、20万元和10万元奖励。

六、激发银发消费活力

18．抓好银发消费补贴发放及场景营造。推进消费品以旧换新，对开展旧房装修、厨卫局部改造、居家适老化改造所用物品和材料购置等给予补贴。打造老年用品消费体验场景，依托线下商超打造银发消费专区试点，构建一刻钟养老服务消费圈。聚焦银发群体情感陪伴、运动健康等消费需求，积极探索发展宠物经济、户外经济，精细化催生更多新型产品与服务。

19．支持开拓境内市场。对银发经济企业参加《粤贸全国东莞活动目录》展会给予展位费补助，支持商（协）会等单位在《粤贸全国东莞活动目录》内的展会上举办新品发布会，支持企业、机构设立境内展销中心。

七、拓展老年特色服务业态

20．丰富银发特色活动。支持建设社区老年学习站（点），鼓励开展老年文化团体交流展示，支持公共体育场馆因地制宜推出免费向老年人开放的措施。

21．深化银发经济湾区合作。将银发经济发展融入粤港澳大湾区协同发展空间，拓展实施“广东院舍照顾服务”“长者医疗券大湾区试点”“港澳药械通”等计划。

22．增进积极应对人口老龄化共识。鼓励线上媒体平台打造以银发群体为主要受众的栏目和节目，结合市老年大学等老年人集中的空间载体，加强对健康生活方式、养老财务规划等科普宣传。鼓励退休医务工作者、低龄老年人参与为老服务，探索互助养老服务及“时间银行”模式，健全为老志愿服务时间储蓄、回馈等激励机制，切实营造敬老、孝老、享老的良好社会氛围。

八、强化要素保障

23．强化财政金融支撑。争取中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等支持符合条件项目建设。支持金融机构扩大信贷抵质押物范围，灵活设置贷款期限和还款方式，加大对养老产业建设的金融支持力度。在风险有效隔离的基础上，支持保险机构以适当方式参与养老服务体系建设，探索实现长期护理、风险保障与机构养老、社区养老等服务有效衔接。鼓励金融机构开发符合养老需求、期限长、收益高的个人养老金专属产品，推动实现养老金稳健增值。

24．加强人才队伍建设。支持职业院校加强养老护理等专业建设，培养更多技能人才。将养老护理员纳入紧缺急需职业（工种）目录，参与养老护理技能培训可按规定享受补贴。

25．健全数据共享机制。推进全国基本养老服务综合平台试点，针对居家、社区、机构等养老模式，支持深化数据交换、功能拓展，优化提升市智慧养老服务平台。

本政策自印发之日起执行，有效期至2027年12月31日。扶持奖励补贴比例与限额均为上限数额，政策兑现按主管部门具体政策执行。同一项目同时符合本政策以及市内其他扶持政策规定的，按就高不就低、不重复的原则予以支持。