今年2月，家住北京的王华突然接到海淀公安民警的电话，要求她配合做一次笔录。细问之下，王华才得知，原因是自己去年年底曾在二手交易平台花费35元购买过一张热门餐厅的排队号，而该卖家近日被警方抓获，需要王华提供证据协助调查。

王华的遭遇并不罕见。在北京、上海等城市，火烧云、寿司郎、烤匠等网红餐厅，周末的等餐排队常常达到上百桌，有时甚至突破千桌。在“长龙队伍”背后，一条“代排产业链”悄然滋生：黄牛通过重复取号、交换号码等方式垄断号源，转手牟利，甚至形成线上接单、线下分工的规模化操作。在二手交易平台，排队号被明码标价，30元至100元不等，最高炒至300元。

面对这一乱象，北京警方近期开展整治行动，对倒卖号源的黄牛处以行政拘留或警告。然而，与传统的倒卖有价票证不同，餐厅号源本身免费，现行法律中并无专门条款对“代排队转卖”行为作出明确界定。警方多依据《中华人民共和国治安管理处罚法》中的兜底性条款，以“扰乱公共秩序”为由进行处罚。

但这一做法引发争议：代排队转卖是否构成违法？应如何定性？“扰乱公共秩序”的适用是否恰当？行政拘留是否处罚过重？《锋面》栏目特邀中国政法大学行政法学研究所教授、公共决策研究中心主任、中国案例法学研究会副会长何兵进行深度解读。

央视网：近期多地热门饭店出现“黄牛代排队”现象，免费号源被黄牛重复取号并在二手平台转卖。从行政法学角度看，您认为这种行为的核心性质是什么？

何兵：代排队行为本身属于一种服务或跑腿，若未形成规模化经营，比如朋友之间帮忙取号，仅属民事交往范畴，不直接构成行政违法。若有人以此为业进行经营并盈利，却没有取得合法资质，则涉及非法经营问题，而非单纯的扰乱秩序。

央视网：与传统的倒卖火车票、医院挂号等相比，新兴的黄牛取号转卖这一行为有何区别？是否适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十三条中对于倒卖有价票证、凭证的相关规定？

何兵：首先，火车票、演唱会门票、医院挂号等都是有价票证，而饭店排队号源本身是免费的，因此并不适用上述规定。

其次，从资源属性来看，医院医疗资源和景区门票属于公共资源，应该是被共享的，医院黄牛抢一张票就意味着另一位普通病人看不上病，倒卖行为直接侵害公众利益，法律有明确条款予以规制。而餐饮消费则属于可替代的私人选择，如果这家排队人多，消费者完全可以换一家吃，两者的公共性无法相提并论。

央视网：有执法者认为，“黄牛取票导致饭店排队人数变多，扰乱了公共秩序”。您认为以“扰乱公共秩序”为由处罚餐厅黄牛，这种定性是否过度扩张？

何兵：我认为并没有达到“扰乱公共秩序”的程度。首先，医院作为公共场所，其医疗秩序属于公共秩序，这一点是明确的。然而，饭店本身是一个商业场合，其排号的秩序是否属于公共秩序，值得商榷。

其次，饭店排队人数多，并不一定就是错。我家门口有一家小店，生意火爆，经常有排队长达200米的情况，但没有人认为这扰乱了公共秩序。餐厅黄牛没有导致成千上万人聚集排队，也没什么公共区域受损害，所以谈不上扰乱公共秩序，只是扰乱了一般的消费秩序。

所以，处罚的重点不应是扰乱秩序的行为，而应考虑其是否以赚钱为目的。如果有人以此为业，就需要进行商业注册，否则就是非法经营，应该由市监局或其他部门解决，而不归公安管辖。

央视网：针对这一现象，目前缺乏专门法律条文规制此类行为，您认为是否需要通过立法或司法解释明确规制？

何兵：没必要再专门立法规定。国务院颁发的《无证无照经营查处办法》第六条就有规定，“经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门(以下称工商行政管理部门)予以查处。”第十三条进一步详细规定，“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”

不能因为社会上出现一两个问题就马上立法。只有当问题具有普遍性、持续性和全局性时，我们才考虑立法。这种偶发的扰乱秩序行为，且未造成社会危害和混乱，不应轻易动用公权力介入。行政处罚会留下记录，对行为人未来考公、就业等产生终身影响，与行为的社会危害性不匹配，应审慎使用。行政机关应优先采用“行政指导”等软性手段，督促商家完善排队机制，而非直接对个人进行处罚。

央视网：您认为该如何通过行政指导、行业自律等非强制手段，实现公平排队秩序的长效治理？

何兵：解决问题的关键在商家。过去火车票和医院挂号的倒卖现象严重，但火车票通过实名制解决了问题，医院电子化挂号也大幅减少了倒号行为。商家作为餐厅秩序维护的第一责任人，完全有能力通过技术手段杜绝代排队现象。现在餐厅多数默许或纵容代排队，有意利用“长队”进行虚假营销。

在电子化时代，技术门槛极低，餐饮行业应通过行业自律规范排队秩序，参考火车票、医院挂号等模式，通过线上预约、短信验证等简单方式解决代排队问题。总之，商家能自行处理的问题就应当自己解决，只有当自身无法维护秩序时，才需要（公权力）介入。