7月3日，《东莞市关于以规划引领深化土地要素综合改革方案》（以下简称《方案》）正式印发实施。作为全国低效用地再开发试点城市，东莞以空间重塑、成本压降、动能激活、效能提级四大主攻方向，推出17条改革举措，在全国率先探索实施存量时代改造成本体系。

这场改革背后，是东莞对存量时代城市发展逻辑的一次深刻重新思考——当土地开发强度已突破56%，当传统“项目引领、零碎推进、自下而上”的粗放模式难以为继，这座城市选择用一场系统性的制度创新，为“空间瓶颈”求解，为“成本困局”破题。

为何是东莞？“世界工厂”的空间之困

东莞的角色，远不止“世界工厂”那么简单，它更像中国改革开放历程的“活体样本”：敢为人先的“试验田”、中国制造的“缩影”、城市化与人口变迁的“样本”，也是复杂问题的“先发地”。

2023年9月，自然资源部将东莞列为全国低效用地再开发试点城市。这为东莞突破现有政策框架、进行制度创新提供了“通行证”。实际上，选择东莞作为全国试点，有着多重考量。

首先是典型性：中国最“挤”城市的示范意义。东莞的土地开发强度已超过56.6%，远超国际公认的30%警戒线。同时，其“各自为政”的镇域发展模式，造成了空间布局无序、土地利用碎片化和效益偏低等问题。东莞的困境，正是许多先发地区面临的共性问题，其破局经验具有极强的示范价值。

其次是迫切性：自身转型与高质量发展的倒逼。东莞自身也面临着“两个难以为继”：增量空间枯竭，外延式扩张难以为继；传统模式失效，依赖土地出让和厂房收租的增长模式逐步失效。要培育新质生产力，东莞必须从“增量依赖”转向“存量挖潜”，从“土地依赖”转向“产业科创驱动”，改革迫在眉睫。

再次是战略性：承载国家战略的探路先锋。东莞地处粤港澳大湾区核心地带，肩负着“深化两岸创新发展合作”等国家战略任务。国家希望通过在东莞的试点，为整个大湾区乃至全国的存量土地再开发探索新路径、积累新经验。

而在省级层面，广东省政府专门出台措施支持东莞，搭建了一个创新的“政策工具箱”。核心包括：开展全域土地综合整治，加快整合连片产业用地；探索“减量挂钩”和建设用地地上、地表和地下分层供应等。

此外，东莞还被纳入粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点，可在更宏观的要素市场化改革框架下，探索产业用地“标准地”出让、弹性年期供应等创新模式。

规划引领：以系统思维重塑城市发展空间

作为对国家和省级赋能的回应，东莞于7月3日正式印发《方案》。其精髓在于推动土地开发模式从过去“项目引领、零碎推进、自下而上”的粗放方式，全面转向“规划引领、全域统筹、分类治理”的精细化模式。

市自然资源局有关负责人介绍，以“规划引领”重塑空间格局，是这次改革最核心的突破。“过去是‘项目来了、土地跟上’，现在转变为‘城市需要什么，就提前布局什么’。”

改革之后，全市土地要素配置、政策资源投放、空间开发建设均以全域规划为统领，实现四大转变——从增量扩张转向存量提质、从项目零散推进转向全域规划引领、从单一用地功能转向土地复合利用、从单纯空间保障转向综合资源保障。

为此，东莞在省内率先推行“减量规划”引领开发模式，不再盲目扩张城市空间，而是将资源精准投放到关键片区、核心廊道、重要门户。全市划定生态、产业、居住、商务四类新型功能社区，实行差异化管控，做到“一区一策、精准赋能”。同时，构建从规划到运营的全生命周期管理机制，着力解决“重规划、轻落地”的顽疾，让规划蓝图真正落地为发展实景。

目标清晰而坚定：2026年土地开发强度下降至少0.6个百分点，2030年降至53.3%，2035年降至50%。

破局之道：三大突破性改革重塑“成本逻辑”

存量土地改造，最“老大难”的问题除了空间，还有成本。一块旧厂房要升级，涉及产权关系、拆迁补偿、资金投入、未来收益等多个环节。如果成本算不过账，企业不愿改，村集体不敢改，市场主体难以进入。投入大、收益分配不清晰、补偿标准不统一、市场预期不稳——这些长期困扰东莞城市更新的痛点，正是此次改革要啃的”硬骨头“。

在成本端，改革祭出三项具有全国首创、全省率先意义的制度创新：

（一）全国首创：“先扣成本、后分收益”的地价计收新模式

改革打破传统增量用地的地价核算规则，建立“先扣成本、后分收益”的市镇地价收益分配机制。需要特别明确的是，这一机制适用于政府主导实施的城市更新项目，其政策红利首先体现在政府自身财政账本的“解压”上。

与过去模式有何不同？

过去的地价计收遵循“增量思维”——在政府主导项目中，镇街政府需先行垫付高额的拆迁、整理等前期成本，但土地出让时仍须按市场评估价上缴市级地价款，导致“垫钱改造、全额交账”，财政算账压力巨大，许多政府收储项目因此搁置。

新模式则彻底扭转了这一困局：土地出让价款优先扣除中央、省级固定计提资金及市级核定的综合改造成本，剩余部分再按规则开展市镇两级收益分配。简言之，过去镇街“先交全款、再谈分成”，现在“先扣成本、再分收益”。 这意味着市级政府主动让渡了土地增值收益中的成本部分，为镇街的改造投入“兜底”买单——扣减的正是本应由镇街上缴的市级收益份额，实质上是市级财政以“让利”方式分担了镇街的前期投入压力。

意义何在？

这一制度创新精准回应了政府主导改造中最现实的“财政算账难”问题。它并非直接降低市场主体的拿地价格，而是通过市镇收益分配环节的“成本前置扣除”，大幅缓解镇街政府在收储、整理阶段的资金沉淀压力，让政府有能力、有动力率先推进那些市场不愿碰、不敢碰的“硬骨头”项目。

同时，对于市场化主体改造项目，政府同样在核定地价时考虑将改造成本从土地价值中剥离扣除，切实减轻市场主体负担。

当政府完成土地整理和基础设施投入后，再以“净地”或“熟地”形式推向市场，此时市场主体获得的是权属清晰、成本透明的土地，虽然地价仍按市场规则确定，但前期拆迁谈判、产权理顺等隐形成本已由政府消化，项目整体的可预期性显著提升。这项改革让政府从依赖土地直接收益的“算小账”，转向担当城市更新“主攻手”的“算大账”，为存量改造打开了财政可行性的第一道关口。

（二）全省率先：统一的拆迁补偿安置标准

东莞长期并存自主拆迁、土地整备、“三旧”改造等多种更新路径，征地拆迁领域补偿、结算标准不一。不同项目“各唱各的调”，导致谈判旷日持久、纠纷层出不穷。

此次改革探索建立全市统一的拆迁补偿安置标准。在统一补偿原则、统一核算规则、统一政策底线的基础上，兼顾合法性、公平性和历史客观性，合理区分合法建筑与历史遗留建筑，规范"一户一宅"补偿标准，配套推广复建安置、物业返还、房票安置等多元模式。

这一改革的意义在于：用一套清晰的“游戏规则”，为各方主体提供稳定的行为预期。市场主体能精准测算成本收益，村民权益在公开透明的程序下得到保障，城市更新从“讨价还价”走向“有规可依”。配合"已签订搬迁补偿协议的权益土地面积和人数占比均超过90%"时可申请依法征收的机制，为改造提供了法治化保障。

（三）精准减负：制造业“零地增容”免收地价

改革明确，制造业企业在符合规划、不改变用途、不新增用地的前提下，通过提高容积率增资扩产，不再增收土地价款。

这项政策的核心逻辑是：在不新占一寸土地的前提下，鼓励企业向上要空间，并将省下的高昂土地成本直接转化为企业发展动能。这不仅是对单个企业的减负，更是对整个制造业信心的提振——让企业敢于投资、愿意扩产，让“世界工厂”在有限的空间里长出无限的增量。

改革效应：从“成本减负”到“动能激活”

成本体系的改革，不是孤立的一招一式，而是一场系统性变革的“先手棋”。其效应正沿着多个维度层层传导、裂变放大。

激活市场“春水”。清晰的成本规则和稳定的收益预期，有效激发了社会资本参与城市更新的积极性。政府主导收储、权利人自主改造、公开招引市场主体、存量建筑功能改造、园区微改造、环境整治提升——多元化改造实施体系实现了路径全覆盖、场景全适配，让“不敢改、不愿改”变为“积极改、主动改”。

赋能实体经济。“零地增容”免收地价政策，将原本可能流向土地财政的资金直接留在企业手中用于扩大再生产，精准为实体经济减负增效。土地政策从“关注土地价值”转向“支持产业价值”，推动东莞从“世界工厂”向“全球智造中心”转型。

推动村级经济转型。改革跳出“卖地收租”的老路，推动村级集体经济收益模式从“租金收益”向“产业资本收益”转型升级。全市计划五年内布局229个产业社区，近期重点打造5个市级、10个镇级、20个村级标杆社区。支持村集体建邻里中心、自主改造自持、入股优质企业、市场化运营强村公司。东莞613个村（社区）中有450个村集体资产总额在1亿至50亿元——如此庞大的集体资产，一旦从“收租”转向“投资”，释放的动能不可估量。

加速项目落地。改革同步推进审批制度创新，将串联审批改为并联审批，创新分类分级快速审批机制。规划编制与项目落地实现高效闭环，让优质项目“批得快、落得下、建得好”。

市自然资源局有关负责人表示，此次土地要素综合改革，是东莞立足存量发展阶段、适配新质生产力培育的系统性制度创新。通过空间重塑、成本减负、动能激活、效能升级的全方位变革，东莞正为培育新质生产力、加快建设“智创优品、和美宜居”现代化新东莞筑牢坚实的土地资源支撑。

从“项目引领”到“规划引领”，从“增量扩张”到“减量提质”，从“土地依赖”到“产业科创驱动”——东莞正在探索的，不仅是一座城市的转型之路，更是为中国存量时代的城市发展提供一份可借鉴的“东莞方案”。