老旧厂房能否蝶变为产业社区？低效园区如何统筹兼顾产业转型提质与民生乐业安居？“沉睡”土地怎样重塑城市增长极？一连串时代考题，将在东莞土地要素改革实践中写下答案。

近日，《东莞市关于以规划引领深化土地要素综合改革方案》（下称《方案》）印发实施。作为全国低效用地再开发试点城市，东莞此次推出多项全国首创、全省率先的政策举措，从空间、成本、产业、效能四个维度系统破题，探索一场从“拆房子”到“建产业”、从土地要素改革到城市动能激活的深层变革。

此番系统改革，既是东莞在土地硬约束下的一次自救，也是存量时代东莞对城市发展逻辑的“再思考”：土地“够不够用”， 绝非“拆旧建新”一解了之，更要树立系统化思维，系统思考资金工具能否通过制度创新撬动、改革速度能否跟得上产业迭代需求……这些指向考验一座城市的规划能力、制度创新能力和产业运营能力。

省内率先创新减量规划引领开发模式

改革开放以来，东莞以“三来一补”破局起步，逐步利用外资“借船出海”，逐渐成为闻名全球的“世界工厂”。快速发展背后，是土地资源透支式消耗，全市土地开发强度已超56%，远超30%的国际警戒线，粗放拓城之路已然走到尽头。

迈入存量发展新时代，摆在东莞面前的首要命题，便是空间还能不能继续支撑产业升级。

万江新村产业社区。万江宣供图

坐落于中心城区的万江新村产业社区，曾是东莞低效用地的典型缩影：容积率仅0.76，低矮低效厂房遍布，土地碎片化严重、产业附加值偏低，片区发展长期停滞不前。近年来，社区规划1854亩建现代化产业园区，专项配套打造单层8000平方米的“大通铺”式厂房，以破解半导体、装备制造等产业产线空间受限的痛点。目前社区已引入联纲光电、沃德精密等优质企业，聚焦医疗器械、智能装备制造、新能源等产业赛道，稳步构建上下游联动的产业矩阵。

锚定空间瓶颈，本次改革首要破冰，便是扭转土地开发逻辑，实现从“项目倒逼规划”向“规划前置统筹”转变。

东莞在省内率先创新减量规划引领开发模式，将土地、资金、公共服务等资源向城市关键片区、核心廊道、重要门户集中，同时划定生态、产业、居住、商务等四类功能社区体系，建立分层分类规划体系，打造“规划统筹—项目生成—实施推进—运营管理”全生命周期实施机制，让土地资源配置从“哪里有项目就往哪里投”，转向“城市需要什么，就提前布局什么”。

回望过去，“项目来了、土地跟上”，城市发展依托增量扩张、零碎推进、单一功能和空间保障；放眼未来，东莞将更加注重存量提质、全域统筹、复合利用和综合资源保障，推动国土空间治理实现质的跃升。

全国率先探索实施存量时代改造成本体系

盘活存量土地，空间供给是基础，资金成本是关键。

拥有1200余年建城史的莞城街道，土地开发强度高达96.7%，难有余地可拓。2018年以来，莞城迭代优化城市更新模式，完成从市场主导到政府主导的转变。近年来，莞城街道圳头城中村改造项目有序推进，属地制定具体补偿标准，确保业主权益在公平公正的框架内得到最大化尊重。“改造逻辑清晰、补偿标准合理，让项目潜力一目了然，我们工作开展信心也更足了。”莞城街道规划管理所所长莫柱强坦言。

立足全市层面，本次改革核心突破之二，便是在全国率先探索实施存量时代改造成本体系。

具体来看，东莞推出“先扣成本、后分收益”的市镇地价收益分配机制，将中央、省级固定计提资金及市级核定的综合改造成本优先扣除，再进行市镇收益分配，有效破解“投入大、收益失衡”难题。

改革还精准服务实体经济。制造业企业符合规划、不改变用途、不新增用地，通过提高容积率实现增资扩产，免于补缴土地价款。

东莞进一步破解城市更新长期存在的拆迁难题，探索建立全市统一拆迁补偿安置体系，在统一原则基础上，根据不同建筑类型、改造实施模式和历史情况进行分类处理。

最终目的，是以制度化、标准化、透明化改革，让存量改造告别博弈内耗，迈入可预判、可落地、可持续的良性轨道。

构建市镇村三级产业承载体系

空间盘活是基础，产业扎根是关键。

围绕新质生产力发展需求，东莞提出建设分级产业社区体系：市级产业社区重点布局未来新兴产业、镇级产业社区深耕属地优势产业、村级产业社区配套产业链上下游环节。

厚街镇厚山现代化产业社区。东莞自然资源供图

按照规划，东莞未来五年将推动229个产业社区建设，近期重点打造5个市级、10个镇级、20个村级标杆社区。

这背后，是城市发展模式的一次转变：从过去“提供厂房”，到未来“打造产业生态”。东莞还将创新土地混合利用与1.5级开发模式，以优质空间留住企业、集聚人才；同时构建全场景多元化改造体系，实行政府主导、市场参与、拆治兴并举，统筹收储、自主改造、功能转换、微改造等各类实施路径，推动全域城市更新提质增效。

改革尤其突出村集体的作用。村级产业社区可通过建设产业邻里中心，通过连片更新、产业运营，实现从“租金收益”向“产业资本收益”升级。虎门白沙村依托改革政策，探索连片打造1500亩智能电缆产业基地，正是这一方向的探索实践。

如果说过去城市发展更多依靠土地出让、房地产开发、厂房收租，那么未来竞争的关键，将是土地所承载的产业科创活力。

让改革红利从纸面走向项目现场

改革成色好不好，落地速度是标尺。

前不久，莞台高新产业园区二期项目顺利签约，持续擦亮莞台产业合作标杆名片。园区一期占地 166 亩，此前便实现“签约即招满、摘地即动工、竣工即投产”。“项目报建办证阶段，部分非核心材料暂未补齐，原本担心延误工期，没想到多部门启动并联审批，我们按期补齐材料，部门同步审批，一点都没耽搁。”广东莞台高新产业园区建设有限公司营销总监卢元凤表示。

瞄准落地堵点，东莞此次改革推动审批流程再造，针对不同功能区域制定专属审批标准和办理流程，实现分区施策、精准审批。尤其针对产业社区，优化审批规则，开辟绿色通道，让产业项目能更快落地。

与此同时，东莞全面优化土地审批体系，大刀阔斧精简审批环节，将以往层层递进的串联审批模式，革新为多环节同步推进的并联审批模式，并依托全市自然资源一体化数字化平台，搭建土地要素改革“一张图”智慧管理体系，推动规划、用地、建设全过程提速。

蓝图已就，路径已明。在政策护航与市场共振下，这场关乎空间重构、成本压降、动能激活、效能提级的深刻变革，必将为全市产业转型升级、城市品质提升、城乡融合发展提供坚实的土地要素支撑，为“智创东莞、和美宜居”现代化新东莞建设写下生动注脚。

【样本】

虎门白沙智缆产业社区：

城市门户存量焕新，打造大湾区智能线缆产业基地

地处广深港高铁、京港澳高速与东引运河交汇的关键节点，虎门白沙智能线缆产业社区（下称“虎门白沙智缆产业社区”）是东莞展示城市形象的重要“门户”。当下，社区智能电缆产业基地进入全面建设攻坚阶段。项目以“产业-空间-运营”三位一体改革思路，统筹生态修复、产业升级与城市门户提升，探索存量片区综合治理新路径。

虎门镇白沙村级产业社区效果图。东莞自然资源供图

具体来看，社区连片规划打造1500亩智能电缆产业基地，依托“虎门线缆”国家级中小企业特色产业集群，打造大湾区智能线缆产业基地，聚焦高端数据通信线、新能源汽车线缆、特种工业线缆三大赛道。

项目创新采用“净地招商+集体定制化厂房+可分割标准化厂房”的多元模式，形成连片产业用地招商。目前已吸引3家头部企业“净地”落户，十余家腰部企业意向入驻，打造协作紧密的“产业朋友圈”。

值得一提的是，该社区改变传统征地拆迁的对立模式，以产业集群的发展愿景激发村集体参与改造的内生动力——村集体同意将部分土地转为国有用于引进上市企业，同时保留部分集体土地自建厂房，享受产业发展红利。

“我们将以低效土地综合整治为抓手，系统构建生产、生活、生态‘三生融合’的现代产业社区。”虎门镇白沙社区党委书记郑德安表示。据了解，社区还规划布局约750亩生态空间、650亩生产空间和280亩生活空间，将生态功能与文旅体验深度融合，构建宜居宜业、产城融合的发展环境。

【延伸】

东莞万江新村产业社区项目入选省级低效用地再开发案例

近日，广东省自然资源厅印发《广东省低效用地再开发案例集（第一批）》，全省18个优质示范项目上榜，其中东莞新村产业社区项目入选全省低效用地改造案例。

万江新村产业社区项目。万江新村社区供图

有着350余年历史的新村社区，西临广深高速、东接环城西路，优越的区位条件却曾被零碎地块、低效厂房所束缚。为充分释放片区发展动能，新村产业社区项目应运而生。项目创新落地滚动式开发模式，构建“拆迁、整备、建设、竣工、投产、达产”闭环链条，划定以新村南二路为发展核心，左右两翼为“首开区”，不断向外扩散。

产业前置、业态先行。社区通过股权投资提前布局科创赛道，镇相关部门前置对接振亮、沃德、米开罗那等意向企业，带动产业链集聚发展。社区还打造产业配套中心，建设一批人才保障房，完善产业、生活双重服务，同时对西侧农田区域进行整备、治理、复垦、利用，打造集生产、体验、观光等为一体的千亩连片水乡田园，实现生产、生活、生态“三生融合”。